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转发一个行政行为产生两个行政复议决定的审查方式

  【案情】

  原告(上诉人):明中公司。

  被告(被上诉人):上海市浦东新区建设和交通委员会。

  被告(被上诉人):上海市住房和城乡建设管理委员会。

  被告上海市浦东新区建设和交通委员会(以下简称浦东建交委)于2015年9月29日作出浦建委房拆许延字(2015)第028号房屋拆迁期延长许可通知(下称被诉延长许可)。原告不服,分别向上海市浦东新区人民政府和被告上海市住房和城乡建设管理委员会(以下简称市住建委)申请行政复议。上海市浦东新区人民政府于2016年1月4日作出浦府复决字(2015)第285号行政复议决定,被告市住建委于2016年2月19日作出沪住建复决字(2015)第365号行政复议决定(下称被诉行政复议决定),均维持了被告浦东建交委作出的被诉延长许可。原告因不服被诉延长许可与浦府复决字(2015)第285号行政复议决定,于2016年1月12日首次向上海市浦东新区人民法院(下称浦东法院)递交诉状,浦东法院于2016年2月3日立案受理。原告因不服被诉延长许可与被诉行政复议决定,于2016年3月8日向上海市黄浦区人民法院递交诉状。上海市黄浦区人民法院于2016年3月11日立案受理。浦东法院于2016年3月22日作出(2016)沪0115行初80号行政判决,驳回原告的全部诉讼请求。

  原告明中公司诉称,被告浦东建交委于2015年9月29日作出被诉延长许可,原告的企业用房在该许可所涉范围内。被告浦东建交委不具有作出被诉延长许可的法定职权,且未给予原告陈述、申辩和听证的权利并将相关内容予以公告。原告不服,向被告市住建委申请行政复议,后被维持。故原告起诉请求法院判决撤销被告浦东建交委于2015年9月29日作出的被诉延长许可及被告市住建委于2016年2月19日所作维持的被诉行政复议决定。

  被告浦东建交委辩称,其作出被诉延长许可认定事实清楚、法律适用正确,程序合法。此外,原告曾就被诉延长许可向浦东法院提起行政诉讼,且浦东法院已在2016年3月22日以(2016)沪0115行初80号行政判决对此作出处理,故请求法院裁定驳回原告起诉。

  被告市住建委辩称,被诉复议决定认定事实清楚、程序合法,同意被告浦东建交委的意见。

  【审判】

  一审法院经审理后认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的有关规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权向人民法院提起诉讼。起诉人重复起诉的,应当裁定不予受理;已经受理的,裁定驳回起诉。本案中,原告要求撤销被诉延长许可及被诉行政复议决定,被诉延长许可作为原行政行为已经由原告向浦东法院提起诉讼,浦东法院亦作出了相应判决。本案原告再次以同一行政行为诉至法院,依法应予驳回。据此,依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(六)项之规定,裁定驳回原告的起诉。

  一审裁定作出后,原告不服提起上诉。二审法院经审查裁定驳回上诉,维持原裁定。

  【评析】

  本案所述情形系因行政诉讼法修改,共同被告制度设立而产生。根据修改后的行政诉讼法的规定,经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件,也可以由复议机关所在地人民法院管辖。

  本案的争议焦点集中在一个原行政行为但附带两个不同行政机关作出的维持的行政复议决定,行政相对人就原行政行为和不同的行政复议决定,向不同的法院提起行政诉讼,是否属于重复起诉。一言以蔽之,是孤立地将原行政行为作为基本审查对象,还是将原行政行为和所附带的行政复议决定共同作为基本审查对象,是认定此类案件是否属于重复起诉范畴的关键之处。

  对此,后立案的法院持前一种观点,将原行政行为认定为行政诉讼的基本审查对象。即,一个原行政行为,无论其经过多少次行政复议决定,只要行政复议决定均为维持的,只应经过一次司法实体审查。采用这种观点,主要是考虑到三个层面:一是结合针对“重复起诉”裁定驳回的制度设置,遵守行政行为“一事不再诉”的原则;二是考虑到司法实践中,对维持的行政复议决定更多地应侧重于行政复议的程序而非实体审查;三是避免同案不同判情形的发生。因此,如有法院已经就原行政行为立案的,行政相对人再就该行政行为(无论该行政行为附带何机关作出的维持的行政复议决定)向其他法院起诉的,后立案的法院应裁定驳回行政相对人的起诉。

  此外,对于本案类似情况,原行政行为的作出机关在行政复议过程中亦存在不当之处。因信息沟通程度的限制,同级人民政府和上级主管机关知晓彼此行政复议情况的可能性并不高,如果原行政行为的作出机关在行政答复过程中未及时告知相关情况,极有可能导致本案类似情况的发生。提高原行政行为作出机关的执法意识,增强程序理念,是避免此类情形发生的主要方法。

  【案例索引】

  一审:上海市黄浦区人民法院(2016)沪0101行初114号行政判决书;

  二审:上海市第二中级人民法院(2016)沪02行终395号行政判决书。

  (2018年3月8日转载于中国法院网)