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最高法案例:行政协议具有两面性

  【裁判要点】

  行政协议具有两面性,既有作为行政管理方式“行政性”的一面,也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议既是一种行政行为,具有行政行为的属性,又是一种合同,体现合同制度的一般特征。因此,对于行政协议无效的判断,既适用《行政诉讼法》关于无效行政行为的规定,同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。

  行政权力可以委托,如果没有法律、法规的禁止性规定,也没有专业性方面的特殊要求,行政机关可以将某一事项的一部或全部委托给其他行政机关、下级行政机关乃至私人组织具体实施。涉及国家重大利益以及涉及公民重要权利的领域以外的具有给付、服务性质的行政行为,尤其是以协商协议方式实施的行为,更是如此。

  虽然一般认为,受托主体接受委托后仍应以委托主体的名义实施行为,但只要委托主体不是转嫁责任,对委托予以认可,并能承担法律责任,人民法院可以认定委托关系成立。虽然《行政诉讼法》第二十六条第五款规定,“行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告”,但如果行政机关委托的组织参加诉讼更便于查清案件事实,人民法院可以允许其以共同被告或者第三人的身份参加诉讼。受托主体的诉讼参加并不可能对原告的权利义务产生不利影响,因此不能认定为违反法定程序的情形。

  请求审查规范性文件的合法性是一种附带请求,一方面限于被诉行政行为所依据的规范性文件,另一方面应当在提起行政诉讼时就一并提出附带审查的请求,即使有正当理由,也应在一审法庭调查结束之前提出。

  【案例索引】(2017)最高法行申2289号行政裁定

  【案由】行政协议

  【当事人】

  再审申请人(一审原告、二审上诉人)范凯,男,汉族,住安徽省太和县。

  再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)太和县城关镇人民政府,住所地安徽省太和县人民北路99号。

  法定代表人张峰,该镇人民政府镇长。

  再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)太和县人民政府,住所地安徽省太和县人民中路46号。

  法定代表人刘牧愚,该县人民政府县长。

  【诉讼由来】

  再审申请人范凯因诉太和县城关镇人民政府(以下简称城关镇政府)、太和县人民政府(以下简称太和县政府)行政协议一案,不服安徽省高级人民法院(2016)皖行终531号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员董保军参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

  【一审】

  安徽省阜阳市中级人民法院一审查明:范凯的房屋坐落于太和县城关镇祥和路村委会(现为银杏社区)管庄。2014年8月28日,安徽省人民政府作出皖政地〔2014〕17号《关于太和县2013年第2批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》,同意征用祥和路村等境内农民集体农用地37.8685公顷,农民集体建设用地21.1352公顷,其中包括范庄及管庄的建设用地和集体农用地共计16.6863公顷。2015年4月28日,范凯签订了助拆申请书,放弃自拆,请求城北拆迁指挥部予以协作助拆,并于同日填写了村民一户一宅新建房屋认定申请表和被征收房屋村民人口信息登记表。同年7月18日,范凯与城关镇政府签订了编号为0010451的《太和县集体土地上房屋征收补偿安置协议书》(以下简称补偿安置协议),该协议记载:征收人为城关镇政府,被征收人为范凯,房屋坐落于祥和路村4-224,补偿方式为产权调换;征收人补偿范凯补偿及安置费用共计307435元;依照太征字(2014)13号文件,安置范凯房屋面积140平方米,被征收人安置面积中140平方米互不找补。后范凯以该协议不是其自愿签订,而是受胁迫签订为由提起诉讼,要求法院确认该协议无效。另查明,城关镇祥和路村委会原名为杜元村委会,2015年10月10日更名为银杏社区。

  安徽省阜阳市中级人民法院一审认为:根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第四十六条规定,国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中,太和县政府作为征收实施主体,制订了《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法(修订)》,其中第二条规定:被征收项目所在的乡镇政府、经济开发区管委会为拆迁补偿安置实施主体,按照属地管理原则,负责做好征地动员、公告、公布举报电话、维稳、协议签订等工作。该规定应视为太和县政府委托城关镇政府与被拆迁人签订房屋征收补偿安置协议。虽然该协议是城关镇政府以自己的名义与范凯签订的,但是太和县政府已经认可了该协议,故太和县政府应对城关镇政府在受委托范围内作出的行为承担法律责任,为本案适格被告。范凯签订的助拆申请书与补偿安置协议能够相互印证,足以证明被诉协议系其真实意思表示,自愿所签,且协议亦不违反法律、行政法规的强制性规定。范凯虽主张其是在受到欺诈、胁迫的情形下与城关镇政府签订的补偿安置协议,但未提供相应证据予以证明,其要求确认协议无效的诉讼请求不能成立,依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第六十九条的规定,作出(2016)皖12行初84号行政判决,驳回范凯的诉讼请求。

  【二审】

  范凯不服,提起上诉。

  安徽省高级人民法院二审认为:行政协议属于行政行为的一种,对行政协议效力的判断应当适用《行政诉讼法》关于无效行政行为的规定。《行政诉讼法》第七十五条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。”本案中,签订补偿安置协议的主体是城关镇政府。《土地管理法》第四十六条规定:“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据该规定,县级以上地方人民政府对征收土地工作负有组织实施之责。太和县政府作为组织实施征收土地主体,依照《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法(修订)》的相关规定,委托被征收土地范围内的城关镇政府具体实施,是太和县政府组织实施征收土地工作的具体方式,并不违反《土地管理法》的上述规定,故城关镇政府作为签订涉案补偿安置协议的一方具有行政主体资格。范凯认为城关镇政府不具有签订协议主体资格的上诉理由不能成立,不予支持。且涉案被征收土地经省政府批准,征地补偿安置方案经太和县国土资源局公告、太和县政府批准,亦不存在重大且明显违法情形,在此情形下,城关镇政府与范凯依据补偿安置方案签订补偿安置协议,依据充分。因此,城关镇政府与范凯签订补偿安置协议不存在重大且明显违法情形,范凯诉请确认涉案补偿安置协议无效不符合《行政诉讼法》第七十五条的规定。行政协议区别于一般的行政行为,兼具行政与合同的双重特征,对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)第五十二条规定:“有下列情形之一的,合同无效:(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中,补偿安置协议是范凯本人所签,范凯向相关机构出具了书面助拆申请书,相关行政机关发出停电通知是在协议签订和助拆申请出具之后,不存在受胁迫签订协议情况,故涉案补偿安置协议的签订应系范凯真实意思表示,且协议内容亦不违反法律、行政法规的强制性规定。因此,城关镇政府与范凯签订补偿安置协议不存在合同无效的法定情形,范凯诉请确认涉案补偿安置协议无效不符合《合同法》第五十二条的规定。综上,范凯的上诉理由不能成立,其上诉请求应予驳回。原审判决认定事实清楚,适用法律、法规正确,应予维持。据此作出(2016)皖行终531号行政判决,驳回上诉,维持原判。

  【再审理由和请求】

  范凯向本院申请再审称:1.原审判决认定事实的证据不足。原审并未依法查明再审申请人是否受到再审被申请人的威胁、胁迫,签订助拆申请书是否为再审申请人的真实意思表示,再审申请人使用的集体土地是否已被依法征收,城关镇政府是否具有签订被诉协议的行政主体资格等事实。再审被申请人实施强行停电行为在再审申请人提交助拆申请之前。再审申请人的耕地承包合同和宅基地使用权并未被撤销,至2016年8月仍能领取农补,在此情况下实施征地行为确系违法。2.原审判决程序违法。原审并未对《补偿安置暂行办法》、《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿暂行办法(修订)》、太征字(2014)13号文件是否合法这一诉讼请求依法进行审查;原审判决一方面认为城关镇政府系根据太和县政府的委托取得签订被诉协议的行政主体资格,另一方面又同时将太和县政府和城关镇政府列为被告,明显相互矛盾,原审应当裁定驳回再审申请人对城关镇政府的起诉而未裁定驳回,违反法定程序。3.原审判决适用法律错误,违法了《土地管理法》等法律法规的相关规定。综上,请求:1.依法撤销一审和二审行政判决;2.依法确认2015年7月18日城关镇政府与再审申请人签订的编号为0010451号的补偿安置协议无效;3.依法审查《补偿安置暂行办法》、《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿暂行办法(修订)》、太征字(2014)13号文是否合法;4.一审和二审诉讼费用由再审被申请人承担。

  【再审裁判理由和结果】

  本院认为:本案属于一起请求确认行政协议无效的诉讼,与行政协议本身兼具行政性与合同性的复合性特点相匹配,这类诉讼充满行政和民事法律规范的交织适用。再审申请人在再审申请中提出一系列事实和法律问题,值得逐一回应。

  一、被诉补偿安置协议是否无效

  《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款规定:“原告请求解除协议或者确认协议无效,理由成立的,判决解除协议或者确认协议无效,并根据合同法等相关法律规定作出处理。”因行政协议具有两面性,既有作为行政管理方式“行政性”的一面,也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议既是一种行政行为,具有行政行为的属性,又是一种合同,体现合同制度的一般特征。因此,对于行政协议无效的判断,既适用《行政诉讼法》关于无效行政行为的规定,同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。而二审法院正是从上述两个层面分别对本案被诉补偿安置协议是否无效作出评判。再审申请人主张,再审被申请人通过停电等方式胁迫再审申请人签订协议。根据《合同法》第五十二条第一项的规定,一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益,合同无效。根据原审查明的事实,再审申请人在签订被诉补偿安置协议之前,于2015年4月28日签订了助拆申请书,请求城北拆迁指挥部予以协作助拆,并于同日填写了村民一户一宅新建房屋认定申请表和被征收房屋村民人口信息登记表。相关行政机关发出停电通知系在其签订助拆申请之后。从再审申请人上述一系列行为来看,应当认定签订补偿安置协议是其真实意思表示,其主张受胁迫签订被诉协议,依据不足。即使再审被申请人采取停电等方式给再审申请人造成了压力,在此情形下签订的协议亦不可能导致损害国家利益,因此并不符合《合同法》第五十二条第一项规定的无效情形。此外,再审申请人主张,其使用的集体土地未被依法征收,征地行为违法;再审被申请人确定评估机构过程中违反法定程序,和评估机构恶意串通对其房屋评估价格显著低于房屋建设成本。根据原审查明的事实,涉案土地系经省政府批准被依法征收,征地补偿安置方案经太和县政府批准、太和县国土资源局公告,在此情况下被诉协议的签订亦不存在《行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为构成无效的“重大且明显违法”的情形。

  二、城关镇政府是否具有签订补偿安置协议的行政主体资格

  再审申请人主张,“城关镇政府不具有签订被诉补偿安置协议的行政主体资格,以其名义签订被诉协议违反法律、行政法规的强制性规定。”按照《行政诉讼法》第七十五条的规定,“实施主体不具有行政主体资格”确实属于行政行为“重大且明显违法”因而无效的情形之一,根据《土地管理法》第四十六条第一款以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定,乡镇一级政府也确实不是国家征收土地以及进行征地补偿、安置的实施主体,但是,行政权力可以委托,如果没有法律、法规的禁止性规定,也没有专业性方面的特殊要求,行政机关可以将某一事项的一部或全部委托给其他行政机关、下级行政机关乃至私人组织具体实施。涉及国家重大利益以及涉及公民重要权利的领域以外的具有给付、服务性质的行政行为,尤其是以协商协议方式实施的行为,更是如此。本案中,太和县政府依法属于征收土地方案的组织实施部门、补偿安置方案的批准部门,其通过制定《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法(修订)》,委托被征收土地范围内的城关镇政府具体签订补偿安置协议,更有利于相关工作的开展。本院注意到,城关镇政府是以自己的名义,而非委托主体太和县政府的名义签订协议。虽然一般认为,受托主体接受委托后仍应以委托主体的名义实施行为,但只要委托主体不是转嫁责任,对委托予以认可,并能承担法律责任,人民法院可以认定委托关系成立。

  再审申请人还主张,“原审判决一方面认为城关镇政府系根据太和县政府的委托取得签订被诉协议的行政主体资格,另一方面又同时将太和县政府和城关镇政府列为被告,明显相互矛盾,原审应当裁定驳回再审申请人对城关镇政府的起诉而未裁定驳回,违反法定程序。”虽然《行政诉讼法》第二十六条第五款规定,“行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告”,但如果行政机关委托的组织参加诉讼更便于查清案件事实,人民法院可以允许其以共同被告或者第三人的身份参加诉讼。受托主体的诉讼参加并不可能对原告的权利义务产生不利影响,因此不能认定为违反法定程序的情形。再审申请人提出的该项再审理由不能成立。

  三、对行政规范性文件的审查

  再审申请人还提出,“原审并未对《补偿安置暂行办法》、《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿暂行办法(修订)》、太征字(2014)13号文件是否合法这一诉讼请求依法进行审查,属于程序违法。”根据《行政诉讼法》第五十三条的规定,“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条规定:“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查《行政诉讼法》第五十三条规定的规范性文件,应当在第一审开庭审理前提出;有正当理由的,也可以在法庭调查中提出。”根据上述规定,请求审查规范性文件的合法性是一种附带请求,一方面限于被诉行政行为所依据的规范性文件,另一方面应当在提起行政诉讼时就一并提出附带审查的请求,即使有正当理由,也应在一审法庭调查结束之前提出。再审申请人系在上诉阶段才提出附带审查的请求,并不符合前述《行政诉讼法》及其司法解释的规定,二审法院不予审查并无不当;在再审申请阶段提出附带审查的请求,更不能予以支持。

  综上,被诉行政协议不具有法定无效情形,原审法院判决驳回再审申请人的诉讼请求并无不当。再审申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

  驳回再审申请人范凯的再审申请。

  【合议庭成员】李广宇   阎巍  董保军

  (来源:2018年1月8日转载于行政涉法研究微信公众号)