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最高法院案例:土地出让方案的批准行为是否具有可诉性?

  【裁判要旨】

  市、县人民政府对其土地行政主管部门提交的拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案予以批准行为属于上下级行政机关之间的内部审批行为,并未直接对外发生法律效果,对公民、法人或者其他组织的权利义务并未产生直接影响。对外直接发生法律效果的行为应为土地行政主管部门后续签订出让合同等实施行为。

  【裁判文书】最高人民法院(2017)最高法行申5763号行政裁定

  【案由】土地出让行政批准

  【当事人】

  再审申请人(一审原告、二审上诉人)魏连仲,男,19XX年9月10日出生,汉族,住安徽省蚌埠市怀远县。

  委托代理人魏登波,男,19XX年12月26日出生,汉族,住安徽省蚌埠市怀远县。系魏连仲之子。

  再审申请人(一审原告、二审上诉人)魏登波,男,19XX年12月26日出生,汉族,住安徽省蚌埠市怀远县。

  再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)怀远县人民政府,住所地安徽省怀远县榴城镇禹都大道北侧。

  法定代表人潘明生,该县人民政府县长。

  【诉讼由来】

  再审申请人魏连仲、魏登波因诉怀远县人民政府(以下简称怀远县政府)土地出让行政批准一案,不服安徽省高级人民法院(2017)皖行终87号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员董保军参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

  【一审】

  魏连仲、魏登波向安徽省蚌埠市中级人民法院起诉称:其于2016年4月20日向怀远县国土资源局提出政府信息公开申请,该局于2016年4月25日作出答复。其由此得知怀远县政府于2015年4月12日批准了怀远县国土资源局提交的怀土〔2015〕上市审批字第35号《怀远县国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让方案审批表》。从该审批表后附的《怀远县HY2015—34、35公开出让地块位置图》可知,其居住的位于怀远县工业园区魏岗村137号的房屋所占土地在此次出让地块中,其认为怀远县政府的上述批准行为在事实、程序、适用法律方面皆存在严重违法,侵犯了其合法权益,依法应当予以撤销。请求:1.确认怀远县政府对怀远县国土资源局提交的怀远县国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出售方案(怀土〔2015〕上市审批字第35号)的批准行为违法并予以撤销。2.诉讼费用由怀远县政府承担。

  安徽省蚌埠市中级人民法院一审认为:根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第六项规定,因对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不服而提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中,怀远县国土资源局拟定编号为HY2015—35地块的招标拍卖挂牌出让方案后,报怀远县政府批准同意的行为,显然是上下级行政机关内部审批行为,尚未对外发生法律效力,故对魏连仲、魏登波的权利义务不产生实际影响,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定,作出(2016)皖03行初40号行政裁定,驳回魏连仲、魏登波的起诉。

  【二审】

  魏连仲、魏登波不服,提起上诉。

  安徽省高级人民法院二审认为:根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十九条的规定,当事人不服经上级机关批准的具体行政行为,向人民法院提起诉讼的,应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。参照国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第六条的规定,国有土地使用权招标拍卖挂牌出让方案报经市、县人民政府批准后,由国土资源行政主管部门组织实施。故出让方案虽经批准,但未经国土资源行政主管部门付诸实施,并不直接对外发生法律效力。对外发生法律效力的应为国土资源行政主管部门发布招标拍卖挂牌公告、签订出让合同等实施行为。本案中,怀远县政府对土地出让方案的批复,依法只需送达给其下级机关国土资源部门,不需向行政相对人送达,故该批准行为属上下级行政机关之间的内部行为。魏连仲、魏登波对该批准行为提起的诉讼,不属于行政诉讼受案范围。一审法院裁定驳回其起诉并无不当,魏连仲、魏登波上诉理由不能成立,不予支持。据此作出(2017)皖行终87号行政裁定,驳回上诉,维持原裁定。

  【再审理由和请求】

  魏连仲、魏登波向本院申请再审称:1.被诉行政行为是外部行政行为而非内部行政行为;2.再审被申请人将再审申请人享有使用权的土地批准土地出让方案,侵犯了再审申请人的土地使用权,被诉具体行政行为对再审申请人权利义务产生了实际影响;3.被诉批复严重违法;4.一审开庭怀远县政府辩称,该地2015年10月已开工建设,该辩称和现场不符,该地至今未动工。综上,一、二审裁定认定事实错误、适用法律错误。故请求撤销一、二审行政裁定,依法启动再审程序;撤销再审被申请人对怀远县HY2015-35号地块予以批准挂牌出让的行政行为。

  【再审裁判理由和结果】

  本院认为:《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(国土资源部令第39号)第六条第一款规定:“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划,会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案,报经市、县人民政府批准后,由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。”本案中,怀远县政府对怀远县国土资源局提交的拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案予以批准,再审申请人对该批准行为不服,提起本案诉讼。怀远县政府的上述批准行为属于上下级行政机关之间的内部审批行为,并未直接对外发生法律效果,对再审申请人的权利义务并未产生直接影响。对外直接发生法律效果的行为应为国土资源行政主管部门后续签订出让合同等实施行为。故再审申请人提起的本案诉讼不属于行政诉讼受案范围,一审法院裁定驳回其起诉,二审法院裁定驳回上诉,并无不当。

  综上,再审申请人魏连仲、魏登波的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

  驳回再审申请人魏连仲、魏登波的再审申请。

  【合议庭成员】 李广宇  阎巍  董保军

  (来源:2017年11月13日转载于行政涉法研究微信公众号)