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最高法院判例:如何理解行政诉讼法规定的“利害关系”——刘广明诉张家港市政府行政复议案

  

  【裁判要旨】

  1.《行政诉讼法》第25条中的“利害关系”是指公法上而不是私法上的利害关系。只有当事人的主观公权利(公法上的权利和利益)受到行政行为影响、存在受到损害的可能性时,才能承认当事人与行政行为具有法律上的利害关系,进而肯定其原告主体资格。

  2.可采用保护规范理论对公法(行政法)上的利害关系进行判断。即以行政法规范,是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益,作为判断是否存在公法上利害关系的标准。

  3.在对行政法所保护的权益范围进行界定的过程中,如果在对行政法规范进行文义解释后仍存有歧义,可参酌整个行政法规范体系、行政法的立法宗旨以及行政行为的目的、内容和性质等综合进行判断,以便能够扩大法律所保护利益的范围。

  4.人民法院审理行政案件原则上应当公开进行,但人民法院可依法决定书面审理或者开庭审理、公开开庭或者不公开开庭。

  裁判文书:最高人民法院(2017)最高法行申169号行政裁定书

  案由:行政复议

  当事人:再审申请人(一审原告、二审上诉人):刘广明。

  被申请人(一审被告、二审被上诉人):张家港市人民政府。

  案件由来和审理经过:

  再审申请人刘广明诉被申请人张家港市人民政府(以下简称张家港市政府)行政复议一案,江苏省苏州市中级人民法院于2016年9月13日作出(2016)苏05行初59号行政判决,驳回刘广明的诉讼请求。刘广明不服提起上诉后,江苏省高级人民法院于2016年12月21日作出(2016)苏行终1415号行政判决,驳回上诉,维持一审判决。刘广明仍不服,在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员白雅丽、汪军参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

  一、二审情况:

  一审法院审理查明,2015年11月24日,张家港市发展和改革委员会(以下简称张家港市发改委)向江苏金沙洲旅游投资发展有限公司(以下简称金沙洲公司)作出张发改许备〔2015〕823号《关于江苏金沙洲旅游投资发展有限公司金沙洲生态农业旅游观光项目备案的通知》(以下简称823号通知)。该通知内容涉及项目名称、主要功能及建设内容、项目选址、项目总投资及资金筹措、有效期等五个方面。刘广明于2016年1月通过信息公开的方式取得了上述通知,认为该通知将其位于江苏省张家港市锦丰镇福利村悦丰片一、二组拥有承包经营权的土地纳入其中,该通知存在重大违法情形,遂向张家港市政府提起行政复议,要求确认违法并予以撤销。张家港市政府经审查认为,刘广明与823号通知不具有利害关系,遂于2016年3月21日作出〔2016〕张行复第2号驳回行政复议申请决定,并于2016年3月22日送达刘广明。刘广明不服,向一审法院提起行政诉讼。

  一审法院认为,根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《实施条例》)第二十八条第二项的规定,申请人提起行政复议申请,应当与具体行政行为有利害关系。《江苏省企业投资项目备案暂行办法》第十七条规定,项目申报单位凭项目备案机关出具的项目备案通知书,依法办理土地、环保、规划等各方面的手续后方可开工建设。本案中,823号通知系对建设项目的备案行为,是职权机关就申请人申请备案的项目是否符合项目备案条件依法进行审查后作出的行政行为,该行为产生实体影响的利害关系人是备案申请人金沙洲公司,对其他人的合法权益并不产生直接影响。金沙洲公司仅凭该通知是不能实施开发建设的,还必须依法办理土地、环保、规划等各方面的手续后方可开工建设。故刘广明与823号通知并不具有利害关系,其提起的行政复议申请不符合《实施条例》规定的受理条件。根据《实施条例》第四十八条第一款第二项的规定,行政复议机关受理行政复议申请后,发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的,应当决定驳回行政复议申请。因此,张家港市政府作出驳回行政复议申请决定符合法律规定,遂判决驳回刘广明的诉讼请求。

  刘广明不服一审判决,上诉至江苏省高级人民法院。江苏省高级人民法院以基本相同的事实与理由,驳回上诉,维持一审判决。

  再审理由:

  刘广明向本院申请再审,请求:1.依法撤销一、二审判决,并依法改判;2.一、二审诉讼费由张家港市政府承担。其申请再审的事实和理由为:823号通知具有行政审批效力。该通知是涉案地块进入征收程序的必备文件。唯有该通知通过,涉案项目才能启动其他程序。因此,823号通知并非只影响到备案申请人金沙洲公司,还直接对用地范围内的土地承包经营权人产生影响。823号通知将再审申请人的土地纳入项目选址范围,对再审申请人的权利义务产生了重大影响。由于823号通知的作出,导致再审申请人的土地因涉案项目需被征收的法律后果,且再审申请人作为相关地块地上附着物所有权人,仍未获得合法补偿,再审申请人的合法权益受到了严重侵害,故再审申请人与823号通知有重大利害关系,再审申请人有权提起行政复议,张家港市政府理应受理并履行行政复议职责。二审法院并未就案件情况向再审申请人进行任何询问即决定进行书面审理,严重违反法律规定。

  再审裁判理由:

  本院认为,本案的争议焦点是如何理解行政诉讼法规定的“利害关系”暨如何认定原告主体资格问题。

  《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第十条也有关于利害关系的规定。显然,上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”,不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织;所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系,不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织(以下统称当事人)。同时,行政诉讼乃公法上之诉讼,上述法律上的利害关系,一般也仅指公法上的利害关系;除特殊情形或法律另有规定,一般不包括私法上的利害关系。因而,举凡债务人夫妻的离婚登记行为、债务人的非抵押房屋转移登记行为、抵押人的公司股东变更登记行为,虽有可能影响民事债权人或者抵押权人债权或抵押权的实现,债权人或者抵押权人因而与上述行政登记行为有了一定的利害关系,但因此种利害关系并非公法上的利害关系,也就不宜承认债权人或者抵押权人在行政诉讼中的原告主体资格。上述债权人的普通债权和抵押权人的抵押权等民事权益,首先应考虑选择民事诉讼途径解决。申言之,只有主观公权利,即公法领域权利和利益,受到行政行为影响,存在受到损害的可能性的当事人,才与行政行为具有法律上利害关系,才形成了行政法上权利义务关系,才具有原告主体资格(原告适格),才有资格提起行政诉讼。

  公法(行政法)上利害关系的判断,同样较为复杂。原告主体资格问题与司法体制、法治状况和公民意识等因素密切相关,且判断是否具备原告主体资格的标准多重,并呈逐渐扩大和与时俱进态势。其中,保护规范理论或者说保护规范标准,将法律规范保护的权益与请求权基础相结合,具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系,是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益(以下统称权益),作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。实践中,对行政实体法某一法条或者数个法条保护的权益范围的界定,不宜单纯以法条规定的文意为限,以免孤立、割裂地“只见树木不见森林”,而应坚持从整体进行判断,强调“适用一个法条,就是在运用整部法典”。在依据法条判断是否具有利害关系存有歧义时,可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断,以便能够承认更多的值得保护且需要保护的利益,属于法律保护的利益,从而认可当事人与行政行为存在法律上的利害关系,并承认其原告主体资格,以更大程度地监督行政机关依法行政。但需要强调的是,个案中对法律上利害关系,尤其是行政法上利害关系或者说行政法上权利义务关系的扩张解释,仍不得不兼顾司法体制、司法能力和司法资源的限制;将行政实体规范未明确需要保护、但又的确值得保护且需要保护的权益,扩张解释为法律上保护的权益,仍应限定于通过语义解释法、体系解释法、历史解释法、立法意图解释法和法理解释法等法律解释方法能够扩张的范围为宜。

  将当事人是否具有法律保护的权益,作为判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准,与行政行为合法性审查原则也相互契合。法院对行政行为合法性的评判,除了依据行政诉讼法等行政基本法,更要依据行政机关所主管的行政实体法;在实体问题上的判断,更多是依据行政实体法律、法规、规章甚至规范性文件。如果原告诉请保护的权益,并不是行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益,即使法院认可其原告主体资格,但在对行政行为合法性进行实体审查时,仍然不会将行政机关未考虑原告诉请保护权益之情形,作为认定行政行为违法的标准。也即,即使当事人所主张的权益客观存在,也可能会间接受到行政行为的影响,但因不属于行政实体法保护的权益,故并不会得到实体裁判支持,原告最终仍然只能承担不利的后果。申言之,即使法院认可其原告主体资格,受理其起诉,因其所诉请保护的权益并不会在诉讼中得到保护和尊重,其起诉也就丧失了必要性,不具备诉的利益;因而不承认其原告主体资格,也并不会侵犯其任何权益。对于仅具有反射性利益,而非法律上权益的当事人而言,也不能以被诉行政行为被作否定性评价后,可能会间接有利于保护其所主张的权益为由取得原告主体资格。申言之,当事人民法上的权益或者习惯法上的权益,只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下,才能成为行政法上保护的权益,才能形成行政法上的利害关系,才能取得原告主体资格,才能请求司法保护该权益。否则,上述相关权益,只宜通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护。而且,对行政行为合法性的评价,主要依据行为作出时的事实和法律状态,一般不受事后变化了的事实和法律规定的影响;因而当事人主张的权益,应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益,原则上对于事后形成的权益或者已经消失的权益,当事人无权提起诉讼,除非存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形或者法律有特殊规定。

  将当事人是否具有法律保护的权益,作为判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准,与现行公益诉讼的立法和实践相一致。行政诉讼的立法宗旨,体现了权利保护和权力监督的统一性。适格原告的起诉,既在主观上维护自身合法权益,又在客观上维护法秩序,监督依法行政,有利于法治国家建设,从而体现出主观为自己,客观为他人的样态。因而,通过适度扩大原告主体资格、坚持合法性全面审查、严格审查标准等,可以在一定程度上弥合行政诉讼主、客观诉讼的争议。但行政诉讼虽有一定的公益性,却显然不能将原告主体资格范围无限扩大,将行政诉讼变相成为公益诉讼。现行行政诉讼法在确定原告主体资格问题上,总体坚持主观诉讼而非客观诉讼理念,行政诉讼首要以救济原告权利为目的,因此有权提起诉讼的原告,一般宜限定为主张保护其主观公权利而非主张保护其反射性利益的当事人。即使在消费者权益保护、环境污染、公共服务等领域,部分原告提起的诉讼,客观上具备一定程度公益诉讼特点,呈现自益为形式而公益为目的的特征;但在原告主体资格上,一般仍然限于提起自益形式的公益诉讼,仍然坚持原告本人需要提供证据证明其存在与普通公众不同的独特的权益,且该种权益受行政实体法律规范所保护,并存在为被诉行政行为侵害的可能性;法律明确规定其属于可以直接提起公益诉讼的主体除外。因而,在行政机关不依法处理投诉举报事项等行政不作为引发的诉讼中,认可因自己法律上的权益受侵害而投诉举报的当事人的原告主体资格,就比认可因公共利益受损而投诉举报的当事人的原告主体资格,更具有正当性。

  就本案而言,根据《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)、《中央预算内直接投资项目管理办法》、《政府核准投资项目管理办法》、《江苏省企业投资项目备案暂行办法》等规定,发展改革部门对政府投资项目的审批行为和企业投资项目的核准和备案行为,主要是从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面,判断某一项目是否应予审批、核准或备案(以下统称项目审批行为)。考察上述一系列规定,并无任何条文要求发展改革部门必须保护或者考量项目用地范围内的土地使用权人权益保障问题,相关立法宗旨也不可能要求必须考虑类似于刘广明等个别人的土地承包经营权的保障问题。发展改革部门在作出项目审批行为时,也就无需审查项目用地范围内的征地拆迁、补偿安置等事宜,无需考虑项目用地范围内单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权的保护问题。因此,项目建设涉及的土地使用权人或房屋所有权人与项目审批行为不具有利害关系,也不具有行政法上的权利义务关系,其以项目审批行为侵犯其土地使用权或者房屋所有权为由,申请行政复议或者提起行政诉讼,并不具有申请人或者原告主体资格。具体到本案中,张家港市发改委作出823号通知即使涉及刘广明依法使用的土地,刘广明也不能仅以影响其土地承包经营权为由申请行政复议。张家港市政府以再审申请人的行政复议申请不符合《实施条例》第二十八条第二项的规定为由,作出驳回其申请之决定,符合法律规定。一、二审法院判决并无不当。再审申请人刘广明如认为项目建设过程中行政机关的土地征收与补偿等行为侵犯其合法权益,应当通过其他法定途径解决。

  另外,人民法院审理行政案件原则上应当公开进行,但人民法院可依法决定书面审理或者开庭审理、公开开庭或者不公开开庭。不能认为所有的一审行政案件和二审行政案件,都必须要经过公开开庭审理程序。为节约司法成本,减轻各方当事人诉讼负担,对于原告或者上诉人所诉之请求,在法律上显无理由者,人民法院可基于职权,不经言词辩论,直接不予支持。因此,根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条以及《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》的相关规定,对于一审行政案件,合议庭认为不需要开庭审理的,可以迳行裁定驳回起诉;根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定,对于二审行政案件,合议庭认为不需要开庭审理的,也可以不开庭审理。因本案的主要争议是法律适用问题,二审法院未开庭审理而采用书面方式审理,系法院职权所在且不违反法律规定。再审申请人有关二审法院未经询问即书面审理违法的再审理由,亦不能成立。

  再审裁判结果:

  综上,再审申请人刘广明的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

  驳回再审申请人刘广明的再审申请。

  合议庭成员:耿宝建、白雅丽、汪军

  裁判时间:2017年4月26日

  法官助理:孙辉妮

  (来源:行政法微信公众号)