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最高法院案例:被告明显不具有法定职责的可迳行裁定驳回起诉

  【裁判要点】

  提起履行职责之诉,对于原告来讲,需具有实体法上的请求权基础;对于被告来讲,需具有相应的法定职责。原告是否具有请求权基础、被告是否具有相应的法定职责,固然可以在实体审理中查明,但在事实情况和法律状况非常明显的情况下,亦可以迳行裁定驳回起诉,没有必要仅仅因为“拒绝”了一个没有实体法上请求权基础的申请而使一个明显不具有法定职责的行政机关卷进诉讼当中。

  【案件信息】

  案号:(2017)最高法行申1467号行政裁定

  案由:不履行法定职责

  【当事人】

  再审申请人(一审原告、二审上诉人)明爱清。

  再审申请人(一审原告、二审上诉人)曾飞。

  再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)武汉市武昌区人民政府,住所地湖北省武汉市武昌区中山路307号。

  法定代表人刘洁,该区人民政府区长。

  【案件由来】

  再审申请人明爱清、曾飞因诉武汉市武昌区人民政府(以下简称武昌区政府)不履行法定职责一案,不服湖北省高级人民法院(2016)鄂行终543号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员刘慧卓、审判员阎巍参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

  【一审情况】

  明爱清、曾飞向湖北省武汉市中级人民法院起诉称:明爱清、曾飞在武汉市武昌区杨园街联盟路有合法房屋。2012年7月,武汉市国土资源和规划局批复同意《柴林头村“城中村”综合改造方案》,将该区域纳入城中村综合改造规划,由于没有得到合法的补偿安置,明爱清、曾飞未签订拆迁协议。自2014年4月起,明爱清、曾飞的房屋就多次受到打砸、断水、断电、断路,人身遭受谩骂滋扰。2014年7月27日凌晨,在未出具法律文书,无任何正当程序的情况下,不明身份人员使用两台挖掘机强行拆除了明爱清、曾飞的房屋。强拆至今违法行为尚未查明和惩处,明爱清、曾飞也未获得任何补偿安置。鉴于涉案的拆迁活动系城中村改造项目,根据《武汉市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见》(武政办〔2009〕36号)和《武汉市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》(武政〔2009〕37号)的规定,区人民政府是城中村改造建设的责任主体。因此,2015年5月28日,明爱清、曾飞向武昌区政府提交《查处违法城中村改造申请书》,请求其履行法定职责,对武汉市武昌区柴林头违法城中村改造的事实进行查处。武昌区政府5月29日收到申请后,至今未对明爱清、曾飞的申请事项进行查处和答复。武昌区政府怠于履行法定职责的行为严重侵害了明爱清、曾飞的合法权益,故依法具状起诉,恳请人民法院依法开庭审理,维护明爱清、曾飞合法权益,确认武昌区政府不履行法定职责的行为违法,责令武昌区政府依法对武汉市武昌区柴林头违法城中村改造的事实进行查处。

  湖北省武汉市中级人民法院一审认为:明爱清、曾飞2015年5月28日向武昌区政府提交的《查处违法城中村改造申请书》中陈述:“自2013年4月起,申请人的房屋就多次受到打砸、断水、断电、断路,人身遭遇谩骂滋扰。2014年7月27日凌晨,在未出具法律文书、无任何正当程序的情况下,不明身份人员使用两台挖掘机强行拆除了申请人的房屋。强拆至今已十个月,违法行为尚未查明和惩处,申请人也未获得任何补偿安置。鉴于涉案的拆迁活动系城中村改造项目,根据《武汉市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见》(武政办〔2009〕36号)和《武汉市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》(武政〔2009〕37号)等的规定,区人民政府是城中村改造建设的责任主体。因此,请求贵府履行法定职责,对武汉市武昌区柴林头违法城中村改造的事实进行查处”。从上述《申请书》的陈述看,明爱清、曾飞要求武昌区政府对武昌区柴林头违法城中村改造的事实进行查处,其实质是要求武昌区政府对武昌区柴林头城中村改造中强行拆除其房屋的行为履行查处职责。在庭审中,明爱清、曾飞进一步明确“违法城中村改造的事实”实为其房屋被强行拆除没有得到补偿的事实。根据法无授权不可为的行政法治原则,行政机关实施行政管理,应当依照法律、法规、规章的规定进行,要严格遵循法定的权限和程序。《武汉市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见》(武政办〔2009〕36号)和《武汉市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》(武政〔2009〕37号)两份规范性文件虽然明确规定了城中村改造建设工作以区人民政府为责任主体,其主要职责包括负责组织落实各村按时完成拆迁安置工作,负责对拆迁安置和改造建设项目进行监督管理。但是,从上述两份文件中关于城中村改造具体的工作程序、工作措施等内容看,武汉市各区人民政府在城中村改造建设中的具体职责体现为负责人口、户籍、房屋、土地等基础资料的调查和审核;组织改造成本测算;进行土地资源的整合调剂和建设强度的综合平衡;编制城中村改造实施方案;建立联席会议制度,研究解决城中村改造建设工作中遇到的各种问题和困难;依据改造规划或改造方案组织开展拆迁、招商等工作。上述职责的细化规定,明确了各区人民政府在城中村改造建设中承担的是组织推进落实城中村改造各项建设工作任务的职责。其中,作为城中村改造建设工作组成部分的拆迁安置补偿工作,各区人民政府当然也是承担组织实施的责任。区人民政府承担城中村改造建设中拆迁安置补偿的组织实施工作职责,不等于就具有对城中村改造中违法拆迁行为的查处职责。武汉市的上述两份规范性文件并没有任何关于区人民政府对城中村改造建设中违法拆迁行为具有查处职责的具体内容,以及对如何查处,查处的内容、查处的程序、查处的措施都没有作出明确规定。另外,从《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《武汉市征用集体所有土地补偿安置办法》(武汉市人民政府令第149号)和《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》(武汉市人民政府令148号)的规定看,也没有规定对集体土地上房屋拆迁安置补偿中未经补偿安置强拆房屋的违法行为,政府具有查处权。在法律、法规、规章及有关规范性文件都没有明确授权的情况下,政府是无法对城中村改造建设中违法强拆行为依照法定权限和程序履行查处职责的。因此,本案明爱清、曾飞认为武昌区政府对城中村改造建设中未经补偿安置强拆房屋的违法行为有查处职责,要求武昌区政府履行查处职责没有法律依据,依法不予支持。明爱清、曾飞认为其房屋被违法强拆,可以通过其他方式寻求权利救济。依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第十项之规定,作出(2015)鄂武汉中行初字第00663号行政裁定,驳回明爱清、曾飞的起诉。

  【二审情况】

  明爱清、曾飞不服,提起上诉。

  湖北省高级人民法院二审认为:明爱清、曾飞向法院提起诉讼,要求确认武昌区政府不履行查处其房屋被违法拆除的法定职责违法,但《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《武汉市征用集体所有土地补偿安置办法》和《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》均未规定武昌区政府具有相关职责,明爱清、曾飞的起诉没有法律依据,一审裁定驳回起诉,适用法律正确。明爱清、曾飞的上诉理由不能成立,其上诉请求不予支持。据此作出(2016)鄂行终543号行政裁定,驳回上诉,维持原裁定。

  【再审理由和请求】

  明爱清、曾飞向本院申请再审称:1.根据武汉市地方规定,再审被申请人是城中村改造项目的责任主体;再审申请人已经提供了充分的事实依据证明武昌区政府在柴林头村城中村改造中的主导作用和责任主体地位;行政机关的职责具有“权”“责”双面性,不能只享有权力,不履行责任;根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》再审被申请人也有对再审申请人请求事项进行查处的职责。2.二审裁定理解和适用法律明显不当。3.原审裁定驳回再审申请人的起诉系对行政诉讼法理解的严重错误。综上,请求撤销一、二审裁定,提审或指令下级人民法院再审本案。

  【再审裁判理由和结果】

  本院认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定:“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:……(六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的。”据此,公民、法人或者其他组织可以针对行政机关不履行法定职责的行为向人民法院提起行政诉讼。本案即为再审申请人认为武昌区政府未履行查处职责而提起的履行职责之诉。但是,提起履行职责之诉,对于原告来讲,需具有实体法上的请求权基础;对于被告来讲,需具有相应的法定职责。本案中,再审申请人认为武昌区政府具有查处城中村改造建设中违法强拆行为的法定职责,从而向武昌区政府提出查处申请,系因为其认为《武汉市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见》(武政办〔2009〕36号)和《武汉市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》(武政〔2009〕37号)中均规定区人民政府是城中村改造建设的责任主体。对此,本院认为,上述两份规范性文件虽然明确规定了城中村改造建设工作的责任主体为区人民政府,但是,从上述两份文件对武汉市各区人民政府在城中村改造建设中的具体职责规定来看,这里所谓的“主体责任”,其具体内容是组织推进落实包括拆迁安置补偿工作在内的城中村改造的各项建设工作。上述文件并没有对区人民政府就违法拆除行为如何查处,查处的内容、程序、措施等作出明确规定。在法律规范均没有明确授权的情况下,武昌区政府不具备对涉案事项进行查处的法定职责,再审申请人向武昌区政府提出的申请亦缺乏相应的请求权基础。原告是否具有请求权基础、被告是否具有相应的法定职责,固然可以在实体审理中查明,但在事实情况和法律状况非常明显的情况下,亦可以迳行裁定驳回起诉,没有必要仅仅因为“拒绝”了一个没有实体法上请求权基础的申请而使一个明显不具有法定职责的行政机关卷进诉讼当中。因此,一、二审法院分别裁定驳回起诉与上诉并无不当,再审申请人的再审理由不能成立。

  综上,再审申请人明爱清、曾飞的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

  驳回再审申请人明爱清、曾飞的再审申请。

  【尾部】

  审 判 长 李广宇

  审 判 员 刘慧卓

  审 判 员 阎 巍

  二〇一七年四月二十四日

  法官助理 骆芳菲

  书 记 员 张 兰

  (来源:行政涉法研究微信公众号)