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最高法案例:如何认定被征收房屋的属性

  【裁判要旨】

  根据《中华人民共和国物权法》第十六条规定,不动产登记簿是确定物权归属和内容的根据,该条所谓的物权“内容”就包括房屋的用途等属性。《中华人民共和国物权法》第十七条又规定,不动产权属证书记载的事项,应当与不动产登记簿一致,故不动产权属证书的记载可以作为确定房屋用途的根据。同时需要指出的是,在被征收房屋用途属于住宅的前提下,被征收人也应主动配合征收人,提供证明该房屋系依法从事生产经营活动的相关材料。

  【案件基本信息】

  案号:(2016)最高法行申2173号行政裁定

  案由:征收补偿决定

  审理法院:最高人民法院

  审理程序:再审审查与审判监督

  【当事人信息】

  再审申请人(一审原告、二审上诉人):田丽,女,19XX年XX月XX日出生,汉族,住内蒙古赤峰市。

  委托代理人:朱海泉。

  委托代理人:李占伟。

  再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):内蒙古自治区克什克腾旗人民政府。住所地:内蒙古自治区赤峰市克什克腾旗党政综合楼。

  法定代表人:潘存国,该旗人民政府旗长。

  委托代理人:陶格斯。

  委托代理人:王玉兰。

  原审第三人:内蒙古自治区克什克腾旗兴城投资有限公司。住所地:内蒙古自治区克什克腾旗经棚镇。

  法定代表人:孟昭振,该公司董事长。

  委托代理人:张泽锐。

  委托代理人:杨淑岚。

  【诉讼记录】

  再审申请人田丽因诉内蒙古自治区克什克腾旗人民政府(以下简称克旗政府)征收补偿决定一案,不服内蒙古自治区高级人民法院(2014)内行终字第14号行政判决,向本院申请再审。本院受理后,依法由审判员贺小荣、代理审判员麻锦亮、代理审判员杨科雄组成合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

  【案件基本情况】

  田丽以克旗政府作出的〔2011〕342号《克什克腾旗人民政府关于2011房屋被征收人田丽房屋征收补偿的决定》(以下简称被诉补偿决定)认定事实不清、主要证据不足、适用法律错误、程序违法为由,向内蒙古自治区赤峰市中级人民法院提起行政诉讼,请求撤销该征收补偿决定。

  一审法院查明:2011年4月14日,克旗政府根据补偿实施方案征求意见稿以及听证情况,作出克政发〔2011〕57号、58号《关于2011年房屋征收的决定》,确定克旗政府国有土地房屋征收工作领导小组办公室(以下简称克旗征收办公室)作为房屋征收部门。克旗征收办公室又委托克什克腾旗兴城投资有限公司(以下简称兴城公司)作为房屋征收实施单位,承担房屋征收与补偿的具体工作。

  另查明:2011年4月2日,克旗征收办公室组织对评估机构进行选择投票。经现场投票,赤峰华天房地产评估有限公司(以下简称华天公司)以1050票中选,该投票过程经过(2011)克证字第48号公证书予以公证。经兴城公司的委托,2011年4月25日,华天公司出具了赤华房评(2011)克拆字第321号房地产估价报告书,确定田丽房产在估价时点(2011年4月14日)的市场价值为人民币524867元。田丽在法定期限内对该评估报告未申请复核,也未申请专家鉴定。在签约期限内,兴城公司与田丽未达成补偿协议。经克旗征收办公室申请,2011年12月5日,克旗政府以评估报告为依据,作出被诉补偿决定。2012年4月2日,内蒙古自治区赤峰市人民政府以赤政复决字〔2012〕第72号维持了该补偿决定。

  再查明:截止一审判决作出时,本案征收涉及的1448户中约有1300多户已达成补偿协议,且有部分地段已拆迁完毕。

  一审法院认为:本案争议焦点在于被诉补偿决定是否合法。克旗政府作出该补偿决定的依据是征收补偿方案、房地产估价报告书以及征收决定等材料。克旗政府提供的证据证明,征收补偿方案已依法公告并征求被征收人意见,且进行了听证;出具房地产评估报告的评估机构系以投票方式选出,并经公证处公证确定,合乎法定程序。田丽称评估机构选择程序违法、评估内容违法、评估数额过低,但其提供的证据并不足以证明该主张。经历以上法定程序后,在征收当事人双方达不成补偿协议的情况下,克旗政府根据听证会后修改的征收补偿方案、评估报告以及征收决定等作出被诉补偿决定,并无不当。田丽称克旗政府作出的克政发〔2011〕57号、58号征收决定存在诸多违法之处,如未进行公告、征收决定的范围户数与批复不一致等问题,因征收决定是与本案被诉补偿决定相独立的另一具体行政行为,不属本案审查范围。综上,该院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,判决驳回田丽的诉讼请求。案件受理费50元,由田丽负担。邮寄费60元,由田丽、克旗政府、兴城公司各负担20元。

  田丽不服一审判决,向内蒙古自治区高级人民法院上诉,请求撤销一审判决,改判支持其诉讼请求。

  对于一审查明的事实,二审法院予以确认。二审法院认为:本案争议焦点是克旗政府作出的被诉补偿决定是否合法。克旗政府作为作出房屋征收决定的机关,在双方当事人达不成补偿协议的情况下,作出房屋征收补偿决定,符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定。被征收人经过投票选定具有法定评估资质的华天公司作为房地产价格评估机构,公证部门对评选过程进行了公证,故房地产价格评估机构的确定也符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。华天公司对案涉房屋作出评估报告后,田丽既未申请复核亦未申请专家鉴定,视为认可该评估报告。克旗政府根据该评估报告确定的房屋价值,再根据征收补偿实施方案的规定,确定除房屋外的其他费用如自来水入户费、电费、有线电视入户费、搬迁费等费用,作出被诉补偿决定并无不当。尽管田丽提供的房屋所有权证所标注的房屋用途是住宅,但考虑到其作为商业用途的实际情况,克旗政府根据“征收补偿实施方案”第四项“对依法利用被征用的住宅房屋从事生产经营活动的,可凭营业执照和完税凭证,一次性给予停产停业补助费3000元(现调整为5000元)”的规定,确定停产停业损失费为5000元,并在田丽拒绝受领的情况下进行了提存,内蒙古自治区克什克腾旗公证处对提存事项进行了公证。综上,该院认为,克旗政府作出的被诉补偿决定并无不当。至于田丽提出的征收决定存在未立项、超范围征收等上诉理由,不属本案审查范畴。其有关评估报告程序违法、显失公正等上诉理由,因其未在评估程序中依法提出复核及专家鉴定,该主张不予支持。至于被征收房屋实际用于商业用途,故应当按照商用标准进行补偿,按住宅补偿违法的该项上诉理由,鉴于克旗政府在二审期间已按当地文件的补偿标准给予补偿,并已将补偿款提存,故其该项上诉理由亦不能成立。该院依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决驳回上诉、维持一审判决。二审案件受理费50元,由田丽负担。

  田丽不服原审判决,向本院申请再审,请求撤销原审判决,依法再审本案,改判支持其一审提出的诉讼请求。主要事实和理由为:一、其房屋不在征收范围内,因为征收决定超出了相关立项报告和批复准许征收的范围和户数;二、评估机构的选择程序违法,评估价格损害其合法利益;三、案涉征收行为实施时,《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经颁布,克旗政府仍然根据拆迁制度来征收,适用法律错误;四、克旗政府在二审程序中增加补偿停产停业补助费的事实表明,案涉房屋系商业用房,被诉补偿决定按住宅给予补偿系违法;五、被诉补偿决定未补偿其停产停业损失系违法。

  克旗政府、兴城公司提交意见称,原审认定事实清楚,适用法律正确,田丽的再审申请缺乏事实和法律依据,请求本院依法予以驳回。

  【裁判分析过程】

  本院认为:本案主要争议焦点在于克旗政府针对被征收人田丽作出的被诉补偿决定是否合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定,当征收当事人在征收补偿方案确定的签约期限内就补偿问题达不成补偿协议时,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定,可见,克旗政府具有作出被诉补偿决定的法定职权。克旗政府在启动房屋征收过程中,组织被征收人对评估机构进行选择投票,具有法定资质的华天公司以高票中选,反映了多数被征收人的意愿,符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定。随后,华天公司根据委托对田丽的房产及其附属设施的价值进行评估,确定涉案房产及其附属设施的价值。在田丽未依法定程序对该评估报告提出异议的情况下,克旗政府根据征收补偿实施方案有关住宅的补偿方式和标准的规定,在房屋及其附属设施的补偿标准上采纳评估报告的结论,再考虑搬迁费、水电费、有线电视费等相关费用,确定最终的补偿数额,符合法律规定。

  田丽关于克旗政府在二审中同意一次性给予停产停业补助费表明案涉房屋系商业用房的主张涉及如何认定房屋的属性问题。根据《中华人民共和国物权法》第十六条规定,不动产登记簿是确定物权归属和内容的根据,该条所谓的物权“内容”就包括房屋的用途等属性。《中华人民共和国物权法》第十七条又规定,不动产权属证书记载的事项,应当与不动产登记簿一致,故不动产权属证书的记载可以作为确定房屋用途的根据。本案中,田丽提供的房屋所有权证明确记载涉案房屋的用途为住宅,因而即便该房屋实际上用于商业用途,也不能改变其房屋属于住宅而非商业用房的属性。因此,克旗政府根据征收补偿实施方案中有关住宅的补偿方式和标准,决定对田丽给予补偿并无不当。然而,涉案住宅毕竟实际上用于商业用途,征收补偿实施方案亦明确规定此种情形应补偿停产停业损失,被诉补偿决定未补偿田丽的停产停业损失,确有不当。同时需要指出的是,在被征收房屋用途属于住宅的前提下,被征收人也应主动配合征收人,提供证明该房屋系依法从事生产经营活动的相关材料。在该案二审审理过程中,田丽提交了相关证明,克旗政府予以核实后,根据征收补偿实施方案的有关规定,决定增加补偿停产停业损失,对原补偿决定进行了补正。田丽再以被诉补偿决定未补偿其停产停业损失为由请求予以撤销的该项再审理由已无事实依据。

  鉴于本案的审理对象是征收补偿决定的合法性。在征收补偿决定案件中,判断被征收房屋是否属于征收范围应当以征收决定为准。田丽以征收决定超范围作出为由,认为其房屋不应该被征收,实质上系对征收决定的合法性问题提出质疑,依法不属于本案的审查范围。在征收决定有效且其房屋位于征收决定范围内的前提下,田丽关于其房屋不属于征收范围的主张,不予支持。田丽其他关于征收适用法律错误等再审理由亦指向相关征收决定,亦不属于本案的审查范围。

  综上,田丽的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形,本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

  【裁判结果】

  驳回再审申请人田丽的再审申请。

  审 判 长  贺小荣

  代理审判员  麻锦亮

  代理审判员  杨科雄

  二〇一六年十一月三十日

  书 记 员  宋芳菲

  (来源:行政涉法研究)